Alterações climáticas - Quercus analisou Programa Nacional: custos de derrapagem assumida e nova indústria já vão em 354 milhões de euros

A 23 de Agosto foi publicada através da Resolução de Conselho de Ministros nº 104/2006 uma nova versão do Programa Nacional de Alterações Climáticas (PNAC). Este Programa contém as medidas julgadas necessárias pelo Governo para assegurar o cumprimento do Protocolo de Quioto por Portugal e reflecte também o Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão para 2008-2012 (PNALE II). Este documento já deveria ter sido entregue à Comissão Europeia a 30 de Junho. O documento agora divulgado no que respeita à componente comércio de emissões tem diferenças relevantes entre a proposta colocada a discussão pública naquilo que a Quercus considera um considerável cedência à pressão colocada pela indústria dentro e fora do Governo.

 

O comércio de emissões de gases de efeito de estufa envolve as grandes indústrias de toda a Europa de sectores como a produção de electricidade, cimento, pasta de papel, refinação, entre outros. A distribuição das licenças de emissão é feita país a país para o período entre 2005 e 2012 (ano final do primeiro período de cumprimento do Protocolo de Quioto) através dos denominados Planos Nacionais de Atribuição de Licenças de Emissão (PNALE).

 

O primeiro PNALE correspondeu ao período de 2005-2007 e abrangeu 38,161 Mton milhões de toneladas ou megatoneladas) de dióxido de carbono (CO2) divididos entre 36,896 Mton para 244 instalações industriais (cerca de 46% das emissões de Portugal em 2004) e uma parte restante para novas instalações. Na altura a Quercus e as demais associações de ambiente defenderam que os quotas atribuídas à indústria eram excessivas, tendo tal facto sido parcialmente corrigido pela Comissão Europeia. O segundo PNALE define os limites de licenças de emissão da indústria entre 2008 e 2012, período em que os limites do Protocolo de Quioto já têm de ser cumpridos.

 

 

Emissões da indústria mantêm-se ou até aumentam; redução anunciada pelo Ministro foi absorvida toda por novos investimentos; Sector eléctrico é o mais penalizado com consequências inevitáveis para os consumidores.

 

Se se comparar o total de emissões da indústria (atribuídos + reserva para novas instalações) entre o PNALE I e o PNALE II, há uma redução de 0,7% de 38,2 Mton para 37,9 Mton. No entanto, entre os dois Planos, o âmbito da indústria incluída no comércio de emissões mudou com a exclusão de algumas empresas e a inclusão de outras. Se a contabilização for feita considerando o mesmo âmbito acrescida do novo montante da reserva para novas instalações (5,1 Mton) pode-se até falar de um aumento relativo da ordem dos 2,3%.

 

A Quercus não percebe assim como é que a 3 de Agosto, quando da aprovação do PNAC o Ministro do Ambiente referiu uma redução de 10% nas emissões. Efectivamente, excluindo a componentes de reserva para novas instalações, entre o PNALE I e o PNALE II há uma redução até mais elevada, de 11,1%; por outro lado a redução em termos de esforço das indústrias existentes de 35,8 para 32,8 Mton representa 8,4%, o que ainda difere dos 10% anunciados; considerando o total das emissões com as novas instalações tal não acontece de forma alguma. 

 

O facto do sector da produção de electricidade de Portugal Continental funcionar como balanço do sistema, isto é, vir a ter um corte nas licenças de emissão em função da redução global do quantitativo a consignar no PNALE II e da reserva para novas instalações, mesmo com algum excesso de emissões que consideramos ter sido consignado no primeiro PNALE, levará sem dúvida a custos superiores de produção que terão de ser reflectidos na tarifa dos consumidores domésticos e industriais.

 

Tal aspecto poderá ser positivo no sentido de promover um maior uso das centrais térmicas mais eficientes, em particular as centrais a ciclo combinado a gás natural, bem como a um maior recurso às energias renováveis. Preocupa-nos, do ponto de vista do equilíbrio na produção da electricidade no país que tal possa agravar uma excessiva dependência do gás natural.

 

Por outro lado, o consumo de electricidade tem aumentado na ordem dos 5 a 6% nos últimos anos, quando o produto interno bruto tem assumido um crescimento muito menor ou mesmo uma estagnação. Neste contexto, um aumento do preço da electricidade que reflicta os custos das emissões de carbono, parece-nos um elemento certamente impopular mas relevante de uma estratégia combinada de estímulo às energias renováveis e da eficiência energética. No quadro de um mercado que se espera liberalizado, as medidas relativas a Portugal e Espanha nesta área do carbono têm também de ser muito bem avaliadas em termos de impacte económico e social. A tradução directa dos custos acrescidos no preço obrigará certamente a novas regras económicas impostas pelo Governo e pela entidade reguladora, devendo tornar-se mais transparentes e flexíveis para traduzirem efectivamente estes custos acrescidos.

 

 

Contribuintes vão pagar pelo menos 306 milhões de euros para subsidiar emissões das novas indústrias correspondente ao montante de 5,1 Mton de CO2; reserva de emissões para novas indústrias aumenta de 3,4% do total de licenças de emissão no PNALE I (2005-2007) para 13,5% no PNALE II (2008-2012)

 

No comércio de emissões, há um montante destinado às instalações industriais existentes e um outro destinado a novas instalações (denominado “reserva”). Enquanto que na proposta que esteve em discussão pública tal montante não estava definido, agora esse montante surge como sendo 5,1 Mton. Considerando um preço de 12 €/ton e os 5 anos de 2008 a 2012 e admitindo que toda essa reserva vai ser utilizada, isso significa um total de 306 milhões de euros de apoio à nova indústria que aliás se vem a traduzir depois em encargos para o Orçamento do Estado na forma de Fundo de Carbono (a União Europeia em muitos dos seus cálculos utiliza um valor de referência de 20 €/ton o que torna o valor muito mais elevado).

 

O Governo explica as contas de outra forma: afirma que o valor atribuído à indústria não poderia ser superior a 35,8 Mton, que foram reduzidas 3,0 Mton por cortes nas emissões das instalações existentes abrangidas pelo comércio de emissões, sendo apenas o suplemento de 2,1 Mton considerado como uma necessidade de financiamento suplementar. Tal seria verdade se não houvesse um elevado deficit do país em termos de cumprimento do Protocolo de Quioto. Assim, essas 3,0 Mton ao serem dadas ao investimento da nova indústria, mais o suplemento referido, mais ainda o défice restante previsto obrigam a constituir um Fundo e Carbono com 5,8 Mton. Este valor fica no entanto ainda aquém daquilo que a Quercus prevê venha a ser necessário assegurar.

 

Um dos aspectos mais relevantes é o facto de Portugal estar a subsidiar claramente as novas instalações, que constituirão durante muito tempo um ónus em termos de emissão de carbono para o país, à custa de dinheiro dos contribuintes numa percentagem claramente exagerada (compare-se com Espanha), atingindo 13,5% do total das emissões de dióxido e carbono da indústria actualmente abrangida.

 

 

Medidas no PNAC estão muito sobre-estimadas em termos de redução porque não estão a ser implementadas de forma integrada; Medidas de redução no sector da energia têm mais peso que nos transportes.

 

A Quercus considera que os cálculos apresentados para muitas das medidas presentes no cenário de referência e nas medidas adicionais estão muito longe da realidade, bem como não se admite que algumas medidas tenham um desvio tão grande em relação ao previsto. Alguns exemplos:

- considera-se um impacte significativo na redução das emissões por parte de diferentes metropolitanos (Lisboa, Porto, Sul do Tejo); é sabido que infelizmente, sem medidas complementares que não fazem parte do PNAC como limitações de estacionamento e circulação, os utentes que recorrem ao metro mudaram do transporte colectivo rodoviário para o novo modo, sendo que o transporte rodoviário individual continua a crescer e a ser responsável por um aumento das emissões;

- considera-se que em 2010 os veículos ligeiros novos vendidos não deverão emitir mais do que 120 gCO2/vkm; em 2005 a média em Portugal era superior a 140 gCO2/vkm e o acordo mencionado não vai muito provavelmente ser cumprido pelas associações de fabricantes de automóveis, nem mesmo considerando o novo objectivo (menos optimista) traçado de 140 gCO2/vkm em 2008/2009.

- considera-se que o objectivo de atingir 1 milhão de m2 de colectores solares em 2010 só vai ser atingido em metade, o que é uma mostra de enorme incapacidade de implementação na área das energias renováveis em que Portugal tem um enorme potencial.

 

Não deixa de ser curioso, no que respeita a medidas adicionais, que a oferta e procura de energia consegue ser responsável por uma redução em 2010 de 1350 kton/ano de dióxido de carbono, enquanto que no sector dos transportes, onde o aumento tem sido maior e há um leque muito importante de medidas não listadas por efectuar, as acções previstas e a respectiva redução se ficam pelas 608 kton. O papel e articulação com as autarquias é completamente ignorado no Plano.

 

 

Novo PNAC aposta ainda mais na componente de agrícola, de pastagens e florestal; fogos e dificuldade de contabilização são aposta arriscada no entender da Quercus

 

Um dos objectivos traçados no novo PNAC é a aposta na contabilização da componente florestal e a promoção de um conjunto de actividades de promoção da floresta e das pastagens como sumidouros de carbono para tentar cumprir as metas do Protocolo de Quioto. Tal levanta muitas dúvidas à Quercus face ao peso que os incêndios florestais continuam a ter e que fizeram com que o balanço nos óptimos anos tenha sido sistematicamente negativo em termos de uso da função de retirada de dióxido de carbono que as florestas deveriam ter. No que respeita às actividades a desenvolver nestas áreas (artigos 3.3 e 3.4 do Protocolo), a avaliação das alterações de uso do solo e de resultados decorrentes do uso de pastagens e floresta como sumidouro são extremamente complicadas, pelo que Portugal poderá vir a ter dificuldades em assegurar os objectivos. A agricultura e pecuária apresentam medidas adicionais que atingem 3687 kton/ano.

 

 

As diferenças com Espanha

 

A Quercus comparou o Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão de Portugal com o documento equivalente Espanhol que esteve em discussão pública até algumas semanas atrás. Num mercado Ibérico a diferentes níveis as diferenças mais relevantes são as seguintes:

 

- a redução de emissões pela indústria entre 2005-2007 e 2008-2012 em Espanha atinge praticamente de forma idêntica os diferentes sectores industriais, mesmo com a individualização do sector electroprodutor; em Portugal as quotas para cada instalação mantiveram-se e o sector electroprodutor acomodou a redução por inteiro;

 

- a redução da quantidade de licenças de emissão atingiu (não considerando a reserva para novas instalações) atinge 23,8 %; em Portugal, esta redução é da ordem dos 11,1%;

 

- a fracção associada a novas instalações industriais (reserva) em Portugal atinge 13,5 % para o período 2008-2012; em Espanha atinge apenas 5,5%;

 

- em Espanha o recurso aos mecanismos de Quioto (desenvolvimento limpo, implementação conjunta e comércio de emissões) é enorme – 20% das emissões totais de 1990; considerando a Quercus que seria sempre preferível desenvolver medidas internas, é um facto que Espanha o faz como forma de rentabilizar directa ou indirectamente a sua indústria dada a prioridade atribuída de forma estrutural ao primeiro mecanismo referido, com investimentos em países da América Latina e noutras regiões.

 

 

Fundo de Carbono ampliado para 354 milhões de euros até 2012; caminho mais prioritário seria o de implementação de medidas internas

 

Na versão do Programa Nacional para as Alterações Climáticas anterior (Janeiro 2006) e reflectida na proposta de PNALE II que esteve em discussão pública, o Fundo de Carbono teria uma dotação de aproximadamente 100 milhões de euros até 2012, tendo em 2006 já sido atribuídos no Orçamento de Estado, 6 milhões de euros. Tal permitia responder a necessidades de aquisição de cerca de 1.9 Mton/ano no período 2008-2012. Este valor sobe agora para 354 milhões de euros até 2012, pretendendo-se adquirir no quadro dos mecanismos de Quioto direitos de emissão de 5,8 milhões de toneladas de dióxido de carbono.

 

A Quercus considera que o recurso aos mecanismos de Quioto (em particular mecanismos de desenvolvimento limpo e comércio de emissões), representa um gasto para o país que poderia ter sido evitado e corresponde, de certa forma, a dinheiro desperdiçado. O recurso aos referidos mecanismos, que poderia ter sido limitado, tem vindo assim a ser ampliado com a expansão prevista para a indústria e com a derrapagem em relação ás metas. Na opinião da Quercus trata-se de um investimento pouco estruturante, na medida em que, por exemplo, os projectos disponíveis em países em desenvolvimento via mecanismo de desenvolvimento limpo, são já os menos interessantes e onde a ligação à indústria nacional já não será conseguida.

 

O montante do Fundo de Carbono terá tendência a aumentar – a Quercus estimou há alguns meses um valor que num cenário de crescimento significativo das emissões e com o preço de referência da tonelada de dióxido de carbono a 20 euros, poderá atingir dois mil milhões de euros no período 2008-2012, se não houver êxito nas medidas internas previstas.

 

A forma de aplicação das verbas do Fundo de Carbono é também uma preocupação da Quercus que considera que tal deve ser efectuado com base na escolha de projectos sustentáveis do ponto de vista ambiental (por exemplo através do certificado “Gold Standard”), devendo ser claro se o Fundo deverá apoiar ou não medidas no país. No nosso entender, as medidas a apoiar pelo Fundo em Portugal devem ser mais custo-eficazes que a aquisição de emissões no exterior e não se sobreporem à estratégia definida por cada um dos ministérios no quadro dos cenários de referência e adicional, onde ainda há em nosso entender uma considerável margem para mais reduções.

 

 

Taxa para as lâmpadas incandescentes, menor velocidade nas autoestradas, aumento do preço do gasóleo de aquecimento - Quercus aplaude algumas medidas mas quer saber calendário. Governo não implementa taxa do carbono que havia sido prometida.

 

Existe um conjunto de medidas importantes relacionadas com as alterações climáticas e que têm benefícios acessórios na qualidade do ar e noutras áreas, fazendo também a correcção fiscal de externalidades existentes como a relativa ao gasóleo de aquecimento, onde há um favorecimento de um combustível fóssil a baixo preço que tem implicações grandes na poluição do ar e na emissão de gases de efeito de estufa. Infelizmente, os detalhes relativos à implementação dessas medidas não estão presentes e nalguns casos o horizonte apresentado estende-se quase por uma década.

 

Um dos instrumentos mais importantes e que foi prometido pelo Governo era a denominada taxa de carbono que foi definitivamente retirada do leque de medidas a implementar. Esta taxa seria fundamental para gerar receitas para que o país fizesse uso aos mecanismos de Quioto, principalmente o mercado de emissões e o mecanismo de desenvolvimento limpo: investimentos em projectos em países em desenvolvimento, nomeadamente na área das energias renováveis, que permitirão descontarem na quota de Portugal as emissões de gases aí reduzidas. A taxa alimentaria o Fundo de Carbono directamente em vez de ser uma dotação genérica no Orçamento de Estado e poderia ser associada a todos os combustíveis fósseis utilizados directa (em casa ou nos transportes) ou indirectamente (queima na indústria, por exemplo) pelo consumidor – gasolina, gasóleo, gás, fuel-óleo, carvão.

 

As emissões em Portugal têm acabado por ser influenciadas mais directamente pelos preços do petróleo do que pelas mudanças estruturais no país, sendo esta uma variável cada vez mais decisiva na redução das emissões de gases de efeito de estufa em Portugal.

 

 

A Direcção Nacional da Quercus – Associação Nacional de Conservação da Natureza

 

Lisboa, 1 de Setembro de 2006

 

 

 

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